本文为中国城市规划设计研究院城乡治理研究所李秋实女士在中国县域城镇化发展研讨会上做的报告，报告以《饶阳县“多规合一”城乡总体规划》为例，探讨了冀中南农业大县的新型城镇化路径及规划空间应对方式。现将报告做一概略性整理，以飨读者。感谢主办方单位授权并给予资源支持！

一、饶阳县现状发展特征

饶阳县位于冀中南地区衡水北部的农业大县，属于国家贫困县，下辖4个镇，3个乡，个行政村。行政辖区总面积.29平方公里。全县年总人口29.19万人，城镇人口总规模为10.93万人，城镇化水平约为37.45%,年底全县GDP达到55.5亿元，三次产业比重32.1:39.5:28.4。其现状发展特征如下：

一是从城镇化和工业化来看总体处于欠发达的状态，仍处于罗斯托经济发展阶段的准备起飞阶段。

二是在产业格局方面表现为工农双驱的特征，其三次产业比重为32.1:39.5:28.4。域内农业基础好，在河北省具有比较优势，主要农业发展指标排名（红圈内）明显领先于整体经济发展水平排名。

设施农业与传统农业并存，发展速度快、规模大。蔬菜、粮食、水果以及猪和家禽饲养是农业主导产业，区位商分析表明，饶阳蔬菜、水果、以及猪的饲养、家禽饲养在全省具有比较优势。

农业与科技贸易联动起步，着重体现为：

农业+贸易：饶阳瓜果批发市场已经成为河北省重要的蔬菜、水果交易的中心；

农业+科研：绿科、北流满、北北岩、南北岩等16个高标准育苗基地；

农业+旅游：以观光、采摘为主的“农家乐”模式。

而其工业基础总体薄弱,工业增加值位列河北省全部县市第位，工业产业结构以加工环节的劳动密集型传统产业为主，但特色工业较为突出，拥有全国最大的青铜文化产业示范项目、全国最大的内画产业园和长江以北最大的民乐基地。

三是从工业方面来看表现为城乡并行发展的工业化特征。域内规模以上工业企业的经济贡献县城与外围乡村各占半壁江山，工业主导行业及特色优势行业在城乡均衡分布。

四是就业方向表现为广泛兼业的特征。当地居民广泛兼业、本地非农就业比重高，全县97%的村庄非农就业占比超过50%；兼业方式主要包括乡村工业企业兼业、农业公司兼业和城市工业企业兼业。

五是由于就业特征而表现出的均衡的城镇化格局。饶阳人口在县域内呈现出较为分散、均衡的分布格局，规模在人以上的村庄占59%。

总结来看，城乡并行、工农双驱、广泛兼业是饶阳现阶段最主要的发展特征。

工业化特征体现为：总体欠发达、经济未起飞；城乡工业并行发展；工农并驱平行发展。

城镇化特征体现为：广泛兼业特征、均衡的城镇化格局和基本无区域动力。

现代农业化特征体现为：设施农业与传统农业并存、农业与科技贸易联动起步。

二、城镇化困局和城镇化路径探索

这带来了我们对城镇化的一个困惑，首先京津冀和河北省都提出了加强集聚、做大县城的发展要求，要求工业向园区集中、人口向县城集中这样一个态势。但是饶阳县存在城镇化动力不足，县城不强，向心拉力不足的情况。通过比较过去六年人口变化情况发现中心城常住人口增量仅为人；商品房销售出现持续低迷的状态，今年因为雄安新区稍有好转；从联系频率看，大部分受访者一周到一个月去一次县城，表现出县城吸引力不足。

从公共服务来看，交通、医疗和商业的辐射能力有限。交通方面，以电动车为主的县城通勤圈覆盖有限，远距离的城乡联系以发车间隔较长的城乡公交为主。日常医疗方面县城覆盖范围有限，接诊量大的村庄均分布在外围。商业覆盖范围有限，县城商业设施需求不足。远郊农村仍保留市集习惯。

当地镇的规模不大，出现小镇大村，镇村两级扁平化，各乡镇区驻地人口规模并不突出，多个人口大村规模超过乡镇区。“大村”发展较快，路径依赖推动形成若干产业强村。

这就产生了农村推力不足、城镇吸引力不足的“双不足”现象，由此站在城市的视角来看，我们认为其陷入了低水平均衡的工业化、城镇化困境当中。

分散化的产业布局导致规模经济效应难以发挥。历史传统上的产业分散化布局形成城乡居民点散布状态下的乡村内职住平衡，农民进城意愿不足使得城镇集聚乏力，政府缺乏加强基础设施建设资金，导致城镇公共设施水平不高，城镇吸引力进一步下降。分散化的产业发展、分散化的居住形态、政府财力不足使得生态环境恶化态势明显，对特色农业、现代服务业发展产生消极影响。

反过来从乡村视角看，兼业成为村民实现小康的主要途径，低成本、职住结合、富有弹性、路径依赖是饶阳乡村工业发育的原因。从未来趋势上看，职住结合、弹性生产、市场平台、和销售网络等优势依然长期存在，同时也看到行业技术水平不高、准入门槛低是小企业快速发展的因素，大部分企业没有品牌，以代工为主，创新意识低，从更长远看集体土地低成本优势会随着土地管控的严格而逐步丧失，税费规避的优势随着强化税收征管逐步丧失。

基于以上的分析，我们认为饶阳急需一种具有饶阳特色的新型城镇化模式和路径。从城市来讲，其城市工业不强导致县城人口集聚能力弱、财政能力不足，进而影响县城服务品质的提升，我们认为推动工业化是强县的必经之路。而“强县之钥”在于借力京津冀协同发展的区域发展机遇和动力推动产业转型、升级和产业链延长。换言之，其转型、升级的重点不在乡村工业向城市的集中，强制集并带来的是消亡。

另一方面，饶阳良好的农业资源禀赋条件成就了发达的农业，农业资本积累带来乡村工业的发展，形成了乡村地区“亦工亦农”的格局，也成为了村民的主要收入来源，结合农业现代化进程提升农村、农业品质，规范乡村特色工业管理当是饶阳的“富民之匙”。

由此形成了我们城镇化思路的转变，从现实出发、从单一集聚城镇化模式向中心集聚+近域城镇化模式并存的转变，同时针对两种模式，明确不同的动力机制和发展路径，即依托区域动力、工业拉动的中心集聚模式和依托内生动力、工农结合的近域转化模式，因而确定城镇化发展战略为双轮驱动、做强县城、做特村镇。

三、“多规”空间应对

1、落实新型城镇化战略格局

首先是对城镇化空间落实新型城镇化战略格局，着重体现在两个方面，一是做强县城：依托区域动力、工业拉动的集聚模式；二是做特村镇：依托内生动力、工农结合的近域转化模式。在中心集聚地区布置京津产业承接区、现代食品和高端制造业园区，同时搬迁处在防洪泄洪通道上的16个村庄，占搬迁村总数的73%。同时在范围选取具有特色职能发展潜力或有一定产业集群基础、非农就业比重高的村镇进行重点培育，规划22个特色村。从产业发展定位与区域发展方向相符的村中有选择的培育5个产业特色村，同时分阶段的培育17个农业特色村，起示范引领作用。

2、统筹城乡、工农产业格局

在全县域统筹城乡、工农产业格局，布局配套产业服务设施，推进农业品牌化、标准化、片区化和工业区域化、特色化、园区化。

3、多规协调，土地供给支撑

作为一个“多规合一”的规划，将村庄建设划入到建设开发边界之内。产业特色村开发边界按现状用地的%控制，鼓励农村建设用地指标就近流转，使其发展潜力不受基本农田划定的约束。在农业特色村推动村庄土地整理，腾挪建设用地用于配置农业服务设施。

4、公共服务配置支撑

在村庄公共服务配置支撑方面，突出乡村公共服务配置重点，按照产业特色村、农业特色村、一般村庄3种类型配置县域公共服务设施。一般村庄按照人口规模大小配置。

5、空间数据平台信息支撑

在空间平台上，除常规基础数据外加入饶阳特色的数据，如特色农业及电商板块、精准扶贫板块等。

四、思考

综上，我们认为县域规划要摆脱惯性思维和单纯的城市视角，农村不一定代表落后或被淘汰，反而有其内在动力。在做县域规划尤其是乡镇村的调研十分重要，是一切分析的基础。由于官方数据较少，主要通过全域镇乡进行现场踏勘并与基层政府进行座谈、乡村企业走访和座谈、针对乡镇、行政村、村民进行三类问卷调查和大数据分析方法进行数据的收集工作。

报告整理：金鑫.

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