自然资源权属争议行政裁决统一立法问题探析

导读

根据年《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中“切实履行裁决职责，重点做好自然资源权属争议等方面的行政裁决工作，更好地为经济社会发展服务”的精神，文章针对自然资源权属争议兼具公益性和私益性等特征，结合行政裁决实践中存在的缺乏恰当制度导致难以最大限度发挥优势等问题，对自然资源权属争议行政裁决的特点及其与行政复议、行政诉讼、信访等权属争议处置方式并存的现状等进行剖析，提出统一自然资源权属争议行政裁决立法对策建议。强调应基于新一轮国务院机构改革对自然资源管理职能的重新定位，立足我国自然资源产权管理实际，兼顾不同类型自然资源权属争议的共性与个性特点，避免争议救济“一刀切”等倾向。

本文引用信息

霍敬裕，顾安祥.自然资源权属争议行政裁决统一立法问题探析[J].中国国土资源经济,,33（11）:8-13,34.

党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。各级政府部门应当全面贯彻新时代高质量发展的要求，不断消除影响经济社会发展不平衡不充分的因素，不断提升政府行为公信力和执行力。中共中央办公厅、国务院办公厅年出台的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》等指导性文件中，肯定了行政裁决在促进自然资源领域民事纠纷得以实质性解决的定位，鼓励继续发挥行政裁决高效率、低成本、广口径的优势。在统筹土地、林地、草原、海域等各类自然资源权属争议行政裁决机制的基础上，应当结合自然资源资产的本质属性和新的管理目标，及时制定自然资源权属争议行政裁决统一适用的规范，充分发挥行政裁决的科学性、创新性与有效性，推进各类自然资源权属矛盾纠纷得到及时妥善解决。

统筹完善自然资源权属争议行政裁决制度的必要性我国自然资源权属争议的行政调处与化解工作起步较早、基础较好，与其他调解处理方式相比，行政裁决在自然资源权属争议解决方式中具有特殊优势。年7月，为贯彻实施《土地管理法》，解决土地权属争议，原国家土地管理局下发了《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔〕国土〔籍〕字第73号）。一些地方也积极探索制定土地权属争议行政处理办法，如年安徽省人民政府制定实施的《安徽省土地权属争议处理办法》（皖政〔〕42号）。年4月，国务院下发《关于年深化经济体制改革的意见》（国发〔〕9号），其中进一步明确“建立土地权属争议调处机制”的要求，之后各地相继颁布实施一系列有关规范土地权属争议调查处理的政府规章或者规范性文件。其中，北京、上海、福建、安徽、黑龙江等省市陆续出台土地权属争议调查处理办法共34个规范性文件，现行有效30个，逐步形成调解、行政裁决以及行政复议等多层叠加的土地权属调处制度构架，并取得了明显的实施效果。党的十九届三中全会后，国务院按照“两统一”职责（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责）组建了新的自然资源主管部门，凸显对自然资源产权管理制度的全局性、统一性与规范性要求，为此，原先分部门独立存在并对某类自然资源产权争议发挥调处功能的行政裁决制度需重新考量定位，对内平衡与其他相关自然资源调处机制并存有序，对外协调与司法审判制度沟通衔接，最终实现“定分止争”的行政司法功能。这对依法妥善处理土地征收、征用及补偿等行政争议问题也具有一定的借鉴意义。1.1实现“分配－管理－确认”回溯裁决在统一、高效、便民的自然资源管理机制下，对民事争议解决方式所提出的技术性、专业性要求明显提高。相较于行政诉讼、行政复议等其他权属争议解决方式，行政裁决更有利于发挥行政主管部门专业、居间、简便、效能等优势。在确认土地、矿产、森林和林木、草原、海域等自然资源权属争议时，自然资源管理部门既是民事权益的登记许可主体，又是民事权利行使的行政监督与保障主体，亦是相关管理制度的制定者和执行者，因而对自然资源权属争议的发生事由、证据采信以及评判标准等均可以结合现有技术手段进行调查核实与评估测算，能够充分运用现有登记资料和成果作为权利归属裁决的依据。1.2衔接“历史—现状”双向裁决从实践中看，自然资源权属争议多源于历史上形成的使用权主体与依法确权登记主体不一致等情形，司法审判基准中缺乏争议主体所举相关权属来源材料真实有效的判断标准。例如，在早期土地权属管理工作中，因存在技术条件不足，勘测、指界不够严谨等问题，往往造成土地权利登记结果与宗地实际情况不符，双方当事人之间又难以达成和解，这就需要作为裁决机构的行政机关对权属登记变化等情况予以充分了解，对历史权源资料的合理性与真实性作出客观充分的研判，以便及时平衡争议主体的利益诉求。1.3利于“生态效益—社会效益—经济效益”全面裁决自然资源具有公益性、生态性与经济性等复合型特征，不同行政区域间自然资源的占有比例差异较大，而各区域间的自然资源共享机制尚未建立，区域间生态补偿机制也不完善，因此存在区域间资源开发利用不平衡，在实践中自然资源开发利用行为缺乏统筹规划，短视性、粗放式开发在整体上仍未消除。因此，建立系统统一的自然资源权属争议行政裁决机制，从民事争议居中裁断的角度，研判自然资源开发利用的生态、社会和经济利益的综合效益价值，有利于按照统一国土空间规划构建完整的自然资源开发利用与生态环境保护的衔接机制，实现自然资源规模性开发与集约型利用的双重效应，确立以开发利用单位为责任主体的生态规制机制。1.4推动实质性解决自然资源产权冲突自然资源的多用性开发利用过程中，会在自然资源整体性权利分布之下衍生出自然资源用益物权权利群，《民法典》中虽设定了地役权相关规则，但难以全面覆盖土地权利和矿产、水、森林、草原等自然资源权利共生性的开发利用活动。《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》等类型复杂的单行立法体系中对调处机制重复设置甚至存在一定的矛盾冲突，可能影响复合型自然资源权属争议的化解。因此，根据自然资源部年立法工作计划中关于“根据自然资源管理改革需要，积极开展自然资源权属争议裁决等方面的相关立法研究”的要求，结合自然资源部组建后对自然资源管理职能的重新定位，有必要对原有的土地、森林和林木、草原、海域等自然资源权属争议处理制度进行相应的整合重构，建立和完善统一高效、规范有序的自然资源权属争议行政裁决制度。

统筹自然资源权属争议行政裁决的基本维度2.1一般性与特殊性目前，学界对于行政裁决的内涵界定并未统一，广义的行政裁决是指行政机关依照某种特定程序（准司法程序），对特定主体的权利义务作出具有法律效力决定的活动。狭义上的行政裁决则为，在法律授权的范围内，行政主体审查平等主体之间与行政管理活动相关联的特定民事纠纷并作出裁决的具体行政行为。统一的行政裁决立法有利于简化法律归责，减少法律运作的成本，但也需应对密集化、技术化、不统一、不确定等复杂性机能障碍。基于自然资源权属争议行政裁决的具体实践，进行行政裁决统一立法，应当充分借鉴专利等领域权利争议行政裁决制度的经验，同时兼顾不同类型自然资源权属争议的共性与个性特点，避免争议救济“一刀切”等倾向。2.2行政性与居间性我国尚未制定统一的行政程序法，行政裁决作为一项具体行政行为，其启动程序、审理程序和决定程序的一致性、透明性和可监督性并不高。有学者认为，在对民事争议处断的过程中，行政裁决囿于其执行政策的职能或本位利益考虑而难以充分发挥居中裁决的功能。然而，自然资源权属争议标的多存在因时间跨度大和权属资料来源缺乏或多次的交易变动导致用途改变、外观变化和权属变更等复杂情形，行政机关胜任调处工作的前提即是精熟于业务管理，而交与司法机关审理更为中立的主张往往基于对行政权力监督的严密性担忧，随着行政管理方式趋向多样化、行政法机制更趋完善以及信息技术手段在行政管理中的广泛应用，行政权的合规化运行效果实际并不逊于司法机关合法审判。2.3公益性与私益性与其他领域相比较，自然资源领域行政裁决所承担的工作职责具有功能特殊性、主体复合性以及影响广泛性特征。在争议调处过程中，既不能轻易以公共利益为由否定民事主体自然资源的用益物权，也不能仅以市场机制评断自然资源私权归属的合法性。例如，在自然资源权属登记管理部门组编的典型案例中，有一例因农民长期占用国有农场土地引发的确权争议案件，行政裁决部门在调查取证过程中，虽然认可土地权属确为国有，但因国有农场疏于对自身财产的管理，放任农民长期占有使用，如果强行认定农民违法退还土地使用权，则对其信赖利益造成减损，因而经过充分调解和协商，最终由政府拨专款补偿该争议地村民异地重新建房和生产。2.4统一性与差异性统筹自然资源权属争议行政裁决制度，实现既有“一把尺子量到底”的共性规则，亦有“量体裁衣”式的个性规范，需要围绕不同类型自然资源产权争议的行政裁决进行精准匹配。针对自然资源管理实践中存在的问题，选取多个区域自然资源权属争议行政裁决进行制度性评估和有效性指标评价，总结先进地区的经验和成果；结合调研区域自然资源权属争议行政裁决的实效评估结论，围绕机构设置、程序优化、人员培训以及司法衔接展开充分的访谈、问卷等资料收集，并对不同种类自然资源民事争议数量及解决方式进行对比分析，制定以不动产统一确权登记为核心，以土地权属争议为重点，包括森林和林木、草原、水资源和海域等自然资源相关产权争议的行政裁决规范。

统筹自然资源权属争议行政裁决立法的现实困境自然资源权属争议行政裁决作为一种行政司法行为，属于司法裁判其他替代性的纠纷解决机制，由于缺乏恰当的制度安排避免行政内部审视的局限性，导致难以最大限度地发挥出民事争议处置的专业性与便捷性优势，相当程度上影响到行政效率的法律效果与社会效果，因此，在统筹立法的过程中，需注意汇集各地特别是基层自然资源权属争议的行政裁决经验性做法，并适时上升为普遍性的制度规范。3.1自然资源权属主体的多样性相对单一的自然资源全民所有与自然资源开发利用主体多元化并存并通过开发利用实现资源所有者权益，构成了我国自然资源所有权与使用权相互分离而又有机统一的基本特征。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，全民所有即国家所有或者农村集体所有的土地、矿产、森林、草原、海域等自然资源开发利用主体，由相对单一的国有企业或者农村集体组织转化为国有、集体、私营、外资企业以及股份合作公司等多种所有制类型经营主体，而资源供应又有基本保障与商业运作之分，加上中央与地方之间、不同地方之间财政税收政策等方面存在的差异化管理规定及相应的多元化利益格局，从而构成了复杂的资源配置和相关权益分配矛盾关系，经常以不同资源权属主体之间的矛盾纠纷形式表现出来。3.2自然资源权属争议的历史性土地及与之相关联的自然资源权属往往经历了长久的历史变迁而具有权利主体及内容等方面的时代烙印。随着国家经济体制改革与转型，我国自然资源管理体制和制度也经历了一系列的变革与调整，尤其是在占有根本性地位的资源产权制度改革探索过程中，产生了一系列的利益冲突和权属争议。例如，土地权属纠纷产生的原因大致有以下几个方面：土改、合作化时留下来的土地权属未定，地界无明显的标志或土地证上规定得不够明确；公社化时期体制调整，新划地界不清或调整不合理，协议约定不明确；过去无偿占有或平调而导致土地变动；因历年集体搞水利建设、平整土地造成地界变更，土地原有状况或新队之间归并，原有田界铲除、无原始记载，现在恢复乡村原建制无历史依据可查考；行政区划变更，原社队之间、社队与国有土地之间因插花地互越地界以致地界不清；移民开荒，侵占他队的荒山、荒坡、荒地和原权属不清等。采矿权在计划经济年代实行按矿山企业的批准设立级别权限分别办理的登记制度，因而在强调矿产资源国家所有的前提下坚持国营企业为资源开发主体，采取国营矿山优先发展，严格限制乡镇集体矿山企业和个体采矿发展的政策。不少地方以多种形式侵扰中央统配矿山，形成一矿多开、犬牙交错的混乱局面。表面上是大矿与小矿之间的矿业权属争议，其实质是代表中央利益的直属矿山企业与地方政府之间的权益之争。经过历时十余年之久的行政裁决和行政调解，直至年全国性的“热点矿山”调处任务才基本完成。林权争议的产生也有特定的历史背景。中华人民共和国成立后，我国的农村集体土地经过“土地改革—农业合作化—人民公社—家庭联产承包责任制”等一系列变化，前后历时60多年，很多能够证明土地权属的书证已经遗失，由此造成林权争议查证十分困难，给行政裁决带来很多困扰。即使当事人转向司法机关寻求救济，要求审查行政裁决行为，法院也会受制于证据核查等困难，往往会在审查行政裁决的形式合法性后撤销行政机关的裁决，而争议林权的最终归属仍难以确定，不利于纠纷实质性解决。3.3行政裁决程序正当化不足“一个不公正的程序会导致严重违抗,或者是阳奉阴违、敷衍了事”。相对于行政复议与行政诉讼，自然资源的行政裁决程序正当化不够充足，称谓不统一、信息公开不充分、听取意见方式不一致、裁决时限不明确以及避免偏私的程序性保障缺失等问题的存在，易造成当事人不认可行政裁决结果。例如，《土地管理法》等法律法规对土地权属纠纷解决方式作出概括性规定，即涉及土地权属的争议，当事人可以通过自愿协商、社会调解（村民委员会或居民委员会）、行政调处（行政调解、行政处理）、行政复议、司法裁判等方式解决，但对行政裁决与其他解决方式的衔接、效力冲突、证据共享等方面未作细分。3.4行政裁决工具有效性不足与司法裁判相比，行政裁决能够对风险规制进行系统性的审查，对涉及行政管理的民事争议做出最有效的回应。但是，自然资源权属争议复杂多样，利益各方的诉求本质是对行政管理事项的重新核查，而且由于历史上林地、草原、水面分别由不同政府部门管理，从而加大了权属争议的核查处理难度。同时，统一监管工具的局限性在于各地执法技术水平差异较大、执法监管手段单一，甚至缺乏必要的测量监测工具，这往往是造成证据出现明显偏差甚至错误等情形从而导致产权争议的直接原因。3.5行政裁决专业人才储备不足“行政裁决主体相对独立是世界各国裁决主体发展的大趋势”。由于行政裁决能够有效地发挥权利救济及对行政权的监督功能而具有简便效能的特点，因此在世界各国得到广泛重视。英国、美国、日本等国都有独立的行政裁决机构，并建立了裁判与管理职能相分离的机制。根据国外经验，行政裁决机构一般是在普通法院之外设立的具有较强独立性的、专门的化解纠纷机构，其组成人员主要包括法律专家、技术专家和行政事务方面的专家，其功能在于对行政行为的合法性进行审查。自然资源权属争议行政裁决制度的有效运行，既需要机构的专业化，亦应保证人员专业化。负责行政裁决的人员应当兼具一定的法律知识和纠纷处理经验,能够熟练掌握和有效运用与民事争议事项相关的法律法规，以及与行政裁决事项有关的管理制度、调处技能等。然而，目前自然资源权属争议与产权登记相关联，而不动产产权登记等职能仍多在基层政府部门，由此决定了行政裁决事项和压力主要在县一级管理部门，然而不少市县自然资源主管部门普遍缺少专业人才，导致基层部门行政管理和裁决能力欠缺，难以有效承担相应的工作任务。

我国自然资源权属争议行政裁决的立法路径4.1从资源型行政裁决到资产型行政裁决自然资源是经济社会发展的重要物质基础和基本保障，既体现了全民所有的本质属性，亦包含了物化的资产属性。随着市场经济体制改革不断深化，我国自然资源管理正在经历由实物型资源开发利用管理到资产型权利化管理的转变。在资源管理模式之下，自然资源被细分为农业、矿业、林业、牧业、渔业资源等类别，相应的管理机构也分属不同的管理部门，管理方式往往侧重于直接微观的行政管控手段，自然资源权属争议的行政裁决也相应附带了浓厚的行政管控色彩。随着资产化、市场化改革的推进，尤其是各类自然资源产权的有偿使用制度改革的不断深化和完善，被动式的自然资源开发利用趋向于产权管理和权利主体的自我规范，应推动行政裁决方式由复杂的资源型变为相对单一的资产型，从而纾解行政裁决压力。4.2从分配型行政裁决到居间型行政裁决自然资源权属争议行政裁决与行政调解、行政复议以及诉讼的衔接机制，有利于发挥行政裁决高效化解相关民事纠纷的“分流阀”功能。但鉴于除《行政复议法》第30条第二款规定为行政最终裁决之外，其他法律尚无终局裁决规定，争议双方对作出的行政裁决结果不服的依然可以提起诉讼，最终争议的负累仍将进入司法领域。对此，可以学习借鉴美国、加拿大等英美法系国家解决自然资源权属争议丰富的经验。关键在于注重发挥行政管理部门的专业优势，实行与司法审判既有区别又有联系的行政裁决制度。为此，需要梳理归纳域外涉及自然资源权属争议行政裁决的立法模式与立法特色，形成可供我国借鉴的兼具效率与公平的行政裁决制度，既有利于直接协调解决民事纠纷，又能够起到对行政管理实施有效监督的作用。同时，引入资源管理部门执行裁决机制，探索发挥独特的法律救济功能并带有司法裁判特点的补充性行政职能，既有利于行政管理权与司法权之间的有机结合，更好地维护执法公正，又能构成对恶意争议方的有效制约，推进我国建立健全自然资源权属争议行政裁决与监督制约机制。4.3从单一型行政裁决到共享型行政裁决正确认识政府机构改革背景下自然资源权属行政处置内涵的演变，是实质化解决自然资源权属争议的基础，需要深入分析行政裁决的内涵与性质及其与行政复议、行政诉讼、信访、政府信息公开等的关联性与互动性，精准定位行政裁决的功能开发与激励机制，构建自然资源权属争议行政裁决、行政调解、民事仲裁、行政复议及行政诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。同时，为避免公众对“自己做自己的法官”的误区，协调处理跨地域自然资源权属争议案件，可逐步建立全覆盖和一体化的信息共享平台，统一不同机关信息共享的标准和范围，明确行政许可、行政调解、行政裁决以及行政复议部门信息共享的权责，提升信息共享的及时性和有效性，提高案件信息交流的效率和便捷，避免行政和司法资源重复投入，更好地实现不同保护方式间的资源整合和优势互补。4.4从“虚位”行政裁决到“实质”行政裁决目前，我国多数自然资源权属争议的行政裁决适用规则零散于各相关法律、法规、规章以及规范性文件中，法律位阶不高，规定不统一，重结果轻程序的情况较为突出，且自然资源部组建之前，依照各类自然资源权属管理的规定，行政裁决包含于行政调处之中，其独立性地位和功能并不明显。同时，行政裁决机构与其他调处机构基本同一，行政调查所获取的相关证据直接适用于行政调解和行政裁决，并未形成统一的听证、取证以及信息公开制度，导致当事人对行政裁决的居间性、公正性的信赖度低于司法裁决，从而影响到行政裁决的工作质效。对此，在综合考量不同类别自然资源权属争议处置程序的前提下，可借鉴《美国联邦程序法》中关于行政裁决听证制度，赋予当事人提出听证申请的权利，行政裁决工作人员在听证过程中应保持中立性，听取权属争议各方当事人对相互提供的证据辩论和质问，并在行政裁决书中对当事人争议观点的采纳、提供证据的采信以及裁决结果法律适用等问题予以充分的说明。4.5从半联动型行政裁决到强联动型行政裁决自然资源权属争议的解决机制可分为自行解决、行政解决以及司法解决多种方式。从行政解决角度，行政裁决与其他争议化解方式的联动面临程序前置、证据互认以及人员回避等法律挑战，亟待制度完善和创新。行政调解的前置虽然有利于当事人矛盾解决的合意性，但伴随着随意性风险，需在统一立法中细化《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中衔接协调的工作重点，确定各类自然资源权属争议行政调解的时限，避免纠纷久拖不决和滚动发展；同时对在行政调解过程中形成的相关调查材料，应一并移交行政裁决机关，逐步建立专门的行政裁决机构与人民法院的诉前信息共享，形成诉前行政裁决告知、调处分离、民事争议与行政争议合并处理等工作机制。

作者信息

霍敬裕（—），女，河北省饶阳县人，合肥工业大学副教授，法学博士，管理学博士后，主要研究方向为自然资源立法、法治政府、绿色金融。

·欢迎订阅《中国国土资源经济》·

投稿网站：
转载请注明原文网址：http://www.raoyangzx.com/ryxyw/7586.html